2025年《政府工作报告》提出，加强废弃物循环利用，大力推广再生材料使用，促进循环经济发展。“大力推广再生材料使用”首次写入政府工作报告，这是中共中央、国务院对持续深化循环经济发展做出的最新部署，对推动再生资源回收利用产业提档升级、加快高质量发展具有重要指导意义。一般理解，再生材料是指在生产与消费环节中产生的各类废旧物资，经过回收、加工处理后，再次成为具备使用价值的各类材料，包括再生纸、再生金属、再生塑料、再生骨料、再生玻璃等。我国高度重视发展循环经济，根据中国循环经济协会和中国再生资源回收利用协会预测，到“十四五”末，我国约有60%以上的纸、26%的钢铁、26%的有色金属（铜、铝、铅、锌）、20%以上的塑料及塑料制品来自再生材料，再生材料已成为保障工业生产的重要来源之一。再生材料是资源循环利用的重要内容，其作为原料供给下游制造业使用，生产新的产品，从而形成了“产品—废旧物资—再生原料—产品”的闭环模式。再生材料的广泛使用，有效减少了对原生资源的依赖，有数据显示，2023年，我国废钢铁、废有色金属、废塑料、废纸、废轮胎、废弃电器电子产品、报废机动车、废旧纺织品、废玻璃、废电池（铅酸电池除外）十个品种再生资源回收总量约为3.76亿吨，实现了对原生资源的有效替代，对保障我国战略资源安全发挥了重要作用。推广再生材料使用是循环经济助力实现“双碳”目标的重要路径，再生材料的生产能耗、温室气体和污染物排放显著低于原生材料，推广再生材料的使用能有效减缓气候变化。根据中国废钢应用协会的数据，全废钢－电炉短流程炼钢相比高炉－转炉长流程，可减少废气86%、废水76%和废渣（含尾矿）97%，吨钢降低碳排放1.6吨。中国循环经济协会发布的《循环经济助力碳达峰研究报告（2023）》指出，到2025年，发展循环经济对我国碳减排的综合贡献率将超过30%，到2030年，综合贡献率有望超过35%。当前，百年未有之大变局加速演进，在国际贸易中，各类所谓的绿色认证、可持续认证等已异化为欧盟等西方国家限制我国优势产品进入其市场的绿色壁垒。美西方等传统发达国家凭借其经济和技术上的优势，通过立法或其他非强制性手段制定了许多苛刻的技术标准和法规。这些标准和法规对于包括中国在内的广大发展中国家来说，依据现有的生产技术很难达到，极大地限制了我国外贸出口，使不少产品难以进入国际市场开展公平竞争。大力推广再生材料使用可以有效提高新能源汽车、家用电器、动力电池等我国优势产品的绿色竞争力，有效化解国际贸易中的绿色壁垒。企业在运营全过程应对利益相关方、社会和环境负责，促进可持续发展，已成为国际社会的普遍共识。推广使用再生材料，在减污、降碳、扩绿、增长等多方面具有协同增效作用，是企业践行绿色发展理念，自觉参与经济社会发展全面绿色转型历史进程，积极履行社会责任的应有之义。生产企业积极使用再生材料，还可彰显其环保、绿色、低碳的品牌形象，提升消费者美誉度，形成长久持续的市场竞争力，在服饰等快消领域，多家跨国公司已将使用再生材料作为其迎合新生代消费群体绿色低碳需求的重要经营策略。我国高度重视再生资源回收利用工作，经过几十年的发展，已经取得了显著成绩。根据《“十四五”循环经济发展规划》，到2025年，资源综合利用能力显著提升，资源循环型产业体系基本建立，主要资源产出率比2020年提高约20%，大宗固废综合利用率达到60%，废钢利用量达到3.2亿吨，废纸利用量达到6000万吨，再生有色金属产量达到2000万吨，其中再生铜、再生铝和再生铅产量分别达到400万吨、1150万吨、290万吨的发展指标，资源循环利用产业产值达到5万亿元。从目前的发展态势来看，除废钢利用量受制于房地产行业调整以及钢厂生产形势影响未达到预期外，其他主要品种再生资源回收利用量基本可以达到预定目标。改革开放以来特别是党的十八大以来，我国着力解决与经济社会发展相伴生的生态环境问题，坚持实施绿色发展、建设美丽中国的生态文明目标，建立以人与自然和谐共生为原则、以低碳循环的生产生活方式为措施的永续发展模式，生态文明建设取得显著成效。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》明确提出工业固废的分类管理、贮存等相关要求，强调企业主体责任和资源化利用方向；《中华人民共和国循环经济促进法》定义了资源化路径，明确了优先原则，规定具体应用场景，强化政策激励和法律责任，系统构建了再生材料使用的法律框架。尤其在政府监督与考核、材料的应用领域、科技创新与支持、政府优先采购等方面提出了明确要求。对于在再生材料的使用方面，一系列法律、法规及重要文件均提出了相应要求，见表1。
表1.十四五以来有关促进再生材料使用的主要政策节选以废钢、废有色金属、废塑料、废纸四种最为主要的再生资源品种回收利用为例，废钢铁从2013年的8570万吨增长到2023年的26000万吨，实现了3倍以上的增长；废有色金属（铜、铝、铅、锌）从2013年的562万吨增长到2023年的1788万吨，是2013年的3.18倍；废塑料和废纸2023年的利用量也接近2013年的两倍，见表2。
表2.我国2013-2023年废钢、废有色金属、废塑料、废纸回收量
数据来源：根据商务部、中国物资再生协会、中国再生资源回收利用协会数据整理
2013-2023年，我国钢铁、有色金属（铜、铝、铅、锌）、塑料及塑料制品、纸四类主要原材料（含再生材料）的产量分别从2013年的77900万吨、3866万吨、5838万吨、10110万吨增长到2023年的101900万吨、6780万吨、11250万吨、12800万吨，增长幅度远远低于再生资源回收量的增幅，见表3。表3.我国2013-2023年钢铁、有色金属（铜铝铅锌）、塑料及塑料制品、纸产量
数据来源：国家统计局、《国民经济和社会发展统计公报》、国际铝业协会、中国造纸协会、中国钢铁工业协会、中国石油和化学工业联合会《中国石化行业年度报告》、中国塑料加工工业协会。
注：①精炼铜、原铝、精铅、精锌。②包括初级塑料（不含再生塑料），塑料制品含再生塑料。经过多年发展，我国利用再生材料生产原材料及产品的比例逐步提升，尤其是钢铁原材料当中的废钢铁比例从2013年的11%提高到2023年的25%以上，在节能降碳方面起到了重大作用，有色金属、塑料、纸产品也取得了同样的效果，具体指标参见图1-4。图1 我国2013-2023年废钢回收量、粗钢产量及废钢/粗钢比
图2 我国2013-2023年废有色回收量、有色金属产量及废有色/有色金属比图3 我国2013-2023年废塑料回收量、塑料及制品产量及废塑料/塑料及塑料制品比图4 我国2013-2023年废纸回收量、纸产量及废纸/纸比数据来源：国家统计局、《国民经济和社会发展统计公报》、国际铝业协会、中国造纸协会、中国钢铁工业协会、中国石油和化学工业联合会《中国石化行业年度报告》、中国塑料加工工业协会、中国物资再生协会、中国废钢铁应用协会、中国再生资源回收利用协会。我国再生材料使用已经取得了一定的成就，在回收网络体系建设、综合利用技术开发等方面打下了良好的基础，但同时还面临一些问题：一是法规中缺少对于再生材料使用的细化要求；二是在实践中缺少标准和监管手段；三是政府优先采购再生材料及产品的相关政策在实际执行中缺少实施细则和强制约束力；四是再生材料及产品缺乏统一的国家标准或行业认证；五是再生材料在部分领域大规模使用方面的关键技术还需要提高；六是消费者和下游企业对再生材料的信任度、使用习惯的养成还有待提高和培养。以上众多因素制约了再生材料的大规模应用。2019年12月，欧盟正式宣布以“2050年温室气体净零排放”为目标的《欧洲绿色协议》政策。优先针对能源相关产品的资源效率评估，包括耐久性、可再制造性、可维修性、可回收性、重新使用部件比例、回收材料含量等制定了规范。围绕再生材料及产品的管理目标，目前欧美等国际市场逐步形成了成熟的产品再生成分验证标准，例如全球回收标准（GRS）、回收声明标准（RCS）等。对回收材料的含量认证已经开始应用于回收材料的二次利用以及产品营销。2022年3月，欧盟又发布了“循环经济配套”政策，公布了《可持续产品生态设计》的立法计划，宣布从2024年开始，将依次按目标产品和材料类别进行监管，初步选定了含有铁、钢材、铝等9大候选产品。《能源相关产品》主要针对电气电子系列产品的资源效率和环境足迹进行监管。欧盟于2018年提出塑料战略以及废弃物指令；2019年提出一次性塑料指令；2020年提出绿色新政，提出饮料包装回收率2029年达到90%，2025年PET瓶再生塑料含量达到25%，2030年由PET制成的一次性饮料瓶使用再生塑料含量达到30%。2023年11月欧盟公布《包装和包装废物法规》，设定了到2030年再生塑料在包装中的占比目标：以PET塑料制成的接触敏感包装中再生塑料占比30%（除一次性饮料瓶外），还提出欧盟国家到2029年包装中90%的材料可以按照材质类型分别进行收集等。2025年初，欧盟议会通过了针对报废车辆（ELV）法规的关键修订，以提升汽车制造中的回收材料使用率，尤其是再生塑料的应用。旨在通过循环经济的设计和处置标准来引导行业的发展。在此次修订中，最引人注目的变化是新车再生塑料使用比例的调整。原本，欧盟委员会提出的目标是25%，但经过谨慎评估后，议会认为这样的要求过于严苛，可能对汽车制造商造成不必要的负担。因此，最终决定将这一比例降低至20%。这样的调整不仅切合行业实际，也为汽车制造商在实现环保目标过程中提供了更大的灵活性。2022年，美国加利福尼亚州通过了美国第一个关于回收塑料瓶含量标准的立法，各地政府相继出台法规强制添加再生塑料，如美国加州自2021年1月1日起，加州所有的“加州赎回价值”（California Refund Value）塑料饮料容器必须使用至少15%的回收材料。加州的最终目标是，到2030年，所有塑料瓶都必须由50%的回收材料制成，这将超过欧盟要求的30%，成为世界上最高的可回收材料要求。2022年4月1日起，为提高塑料废物的回收和收集水平以及督促进口商对塑料产品的把控，英国税务与海关总署（HMRC）实施塑料包装税（Plastic Packaging Tax/PPT），即对数量超过10吨，再生塑料使用比例不足30%的塑料包装和产品征收新税，税率按每吨200英镑征收。从2023年4月起增加到了210英镑。日本政府制定了严格的垃圾分类政策，要求居民将垃圾进行细致分类。还通过了《促进塑料资源循环法》，要求零售商对特定塑料产品采取减少废弃物的措施。目前，日本正在推动将再生塑料用于汽车制造，以满足欧盟《废弃车辆指令》的要求。日本计划修订《促进资源有效利用法》，要求大型制造商设定再生塑料使用目标并定期报告实施情况。若企业未能达标，政府可能会发出整改建议甚至处以罚款。日本还鼓励再生材料方面的技术创新，三菱电机开发了利用静电高效分选塑料的回收技术；Ebara公司则专注于从混合废物中提取气体成分用于塑料再生；三得利建立了PET瓶的机械回收系统，计划到2030年实现所有PET瓶使用再生和植物基材料；本田与住友化学合作开发了高质量的再生塑料用于汽车制造。日本的废纸回收率较高，2023年回收率接近80%，回收纸被广泛用于生产纸箱、纸张等产品。日本的玻璃回收体系较为成熟，回收率较高，且回收价格因颜色和用途不同而有所差异。日本对废弃电器电子产品的回收管理较为严格，2023年，四类主要家电的回收率约为70%以上。总体来看，发达国家在再生材料使用方面取得了一定的进展，但仍面临一些挑战，如再生材料使用规模受到市场容量的限制、回收率需要进一步提高、企业要达到利用目标需要较大的投入等。大力推广再生材料使用，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，牢固树立节约集约循环利用的资源观，研究出台有针对性的政策措施，科学推动再生材料使用比例稳步提高。一是要坚持系统思维，推广再生材料使用事关国内资源安全和供应链稳定，牵一发而动全身，要处理好宏观调控与市场调节、再生料推广与供应链安全、国际绿色壁垒与国内市场转型等诸多对矛盾关系。二是要坚持目标导向，要科学制定当前推广再生材料的具体目标，立足国内再生资源回收利用产业的发展阶段和提质升级的潜力，分领域、分品类、分阶段确定再生材料替代使用的约束性目标或引导性目标，各领域替代比例的确定应兼顾破除国际贸易绿色壁垒和推动国内产业转型升级的双重需要，避免出现目标设定过高，导致再生材料供给不足，甚至影响关联产业有序运营的情况。三是要坚持问题导向，要准确识别推广使用再生材料面临的难点堵点卡点问题，加快补齐回收体系建设、精细拆解分类、保级利用技术研发、溯源认证体系建设等方面的短板弱项，并加强用能、用地等要素保障，充分运用投资、税收、环保、标准等多种政策工具，力求精准施策，为实现目标提供坚强保障。以标准为切入口和发力点，发挥标准“指挥棒”作用，发挥标准在再生材料产业发展中的基础性、引领性作用，围绕再生利用技术、再生新材料的研发、再生材料完整产业链的构建、再生材料产业集群等开展标准化工作。要明确再生材料标准化工作的目标和重点任务，推动形成保质量、保安全、保绿色的再生材料标准体系，逐步形成常态化标准工作机制，推动上下游产业标准衔接，加快再生材料推广使用，落实再生资源分级质控和标识制度。通过技术研发，引领再生材料的使用向规模化、系统化、高端化方向发展。建议研究、制定更为详细的政府及公共机构绿色采购规章制度，并将此作为落实《固体废物污染环境防治法》《循环经济促进法》的实施细则，以此为重要抓手，将更多符合条件的含有再生材料的产品纳入政府及公共机构绿色采购范围。同时要加大政府绿色采购激励力度，鼓励公共机构、国有企业依法依规采购使用了再生材料的产品。为使用再生材料的生产企业从规章制度方面保证应用场景。建立国家层面的强制或者自愿性再生材料认证制度，参与相关国际标准制修订，提高国内外认证规则的一致性，推动我国国内认证机构更深层面融入国际认证市场，推动产品再生资源含量认证与标识国际互认，推动建立再生材料国际间官方协调机制。开展重点再生材料碳足迹核算标准与方法研究。推动产品碳足迹认证相关工作，并且与国外相关认证机构开展合作，建立全球性的认证服务体系，确保我国含有再生材料的产品能够全面参与到国际贸易供应链当中，应对国外的“碳关税”壁垒。拓宽再生材料利用渠道，在符合环境质量标准和要求前提下，降低成本，拓宽领域，加强再生材料在制造、建筑、物流、环保等领域推广应用。结合产业发展趋势与市场需求，探索新场景新模式，不断扩大和巩固再生材料应用比例。完善再生材料管理体系，加强再生材料及产品的质量监管。进一步提高资源综合利用税收优惠政策的增值税即征即退比例、增加品种目录、降低部分不尽合理的约束条件，鼓励有条件的地市试行使用再生材料补贴机制。强化企业科技创新主体地位，培育再生材料领域的领军企业和骨干企业。贴近市场、产品和应用端，开展再生材料及产品的开发。通过技术研发与持续创新，提高再生材料的性能与质量，满足国家战略所需和产业应用需求。加强产学研合作，加强基础研究与市场应用环节的联动，推动科技成果转化为生产力。加强再生材料共性技术开发，推动再生材料高效、高值和清洁利用。大力推进再生材料产业化应用，鼓励开发新材料新产品，提高再生材料及产品附加值。结合落实生产者责任延伸制度，明确企业的环境责任，突出再生材料使用在企业经营、品牌塑造、持续发展中的贡献，通过经济手段和政策法规引导企业在履责方面主动作为。将再生材料应用情况纳入企业履行社会环境责任范围，明确目标与实现方式，将精细化目标与管理体系相结合，注重指标的实用性与可操作性。建议主管部门率先选择汽车、电器电子产品等领域，通过支持技术研发，引导生产企业提高再生材料使用比例。营造规范使用含有再生材料产品的社会消费环境，通过完善标准与企业声明，大力推广再生材料使用。抓好宣传引导，做好信息披露和管理工作，提供清晰的、可靠的、量化的再生材料信息，打消消费者顾虑、提升消费意愿，获得相关方与消费者的认可。围绕再生材料的使用，创造良好的舆论环境，传递环保、绿色、低碳、循环等价值观。利用好再生材料，是我国深入贯彻落实全面节约战略，坚持循环利用、创新驱动、开放合作，着力畅通资源循环利用链条，推动国民经济循环质量和水平持续提升的重要举措，亟须在机制创新、技术研发、政策支持等方面构建起完整的框架体系。
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