3月13日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》正式发布[2]，系统地论述了“十五五”的发展环境、指导方针、主要目标和重大战略任务等。面对金融周期下行、经济结构调整的内部环境和变乱交织、动荡加剧的外部环境，《纲要》强调要“以高质量发展的确定性应对各种不确定性”，在宏观政策发力稳增长的同时，更强调结构性改革（如促创新、惠民生、绿色转型、制度性自主性开放、防风险）。“十五五”规划《纲要》不仅“授人以鱼”，更重“授人以渔”，以增强长期可持续的发展动能，在承前启后的五年中，为实现到2035年经济实力、科技实力、国防实力、综合国力和国际影响力大幅跃升的远景目标打下坚实的基础。

“十五五”时期，发展环境面临深刻复杂变化。外部不确定性增强，“百年变局加速演进，国际力量对比深刻调整”，同时“世界变乱交织、动荡加剧…国际经济贸易秩序遇到严峻挑战…大国博弈更加复杂激烈”；内部亦有挑战，“周期性、结构性、体制性问题相互交织…供强需弱矛盾突出…人口结构变化给经济发展、社会治理提出新课题…重点领域还有风险隐患”。但《纲要》强调要“集中力量办好自己的事…以高质量发展的确定性应对各种不确定性”。

“十五五”规划《纲要》具有承前启后的重要地位、紧扣高质量发展的主题、坚持人民至上的取向。

? 从历史定位看，做好承前启后。从全面建成小康社会到基本实现社会主义现代化，需要3个五年规划来实现，“十四五”已实现良好开局，“十六五”是收官期，“十五五”具有承前启后的重要地位[3]。《纲要》强调要“夯实基础、全面发力”，既要做好对发展和安全有基础影响的事，如前瞻应对人口等重要基础变量；又要着眼现代化进程和未来发展的战略必争之地，如补齐基础研究与原始创新短板。

? 从发展导向看，紧扣高质量发展。注重“结构优化、质量提升”，一方面以经济建设为中心，充分释放增长潜力，推动量的合理增长，GDP增长保持在合理区间，没有提具体的定量指标，但强调“为2035年人均GDP比2020年翻一番、达到中等发达国家水平打好基础”，既是定性表述，又有定量内涵。另一方面推动质的有效提升，将全要素生产率作为重要目标，统筹发展与安全[4]。

? 从价值取向看，坚持人民至上。20项主要指标中有7项是民生类指标，占比最高；重大任务明确稳岗扩容提质行动、城乡居民增收计划、高质量参保行动、社会关爱服务提升工程等；重大项目注重投资于物与投资于人相结合。

从篇章布局看，数智化发展和人口高质量发展单独成篇，产业发展、高水平开放和改善民生提前，新型城镇化不再设篇，大力提振消费单独列章。相比“十四五”规划《纲要》的19篇65章，“十五五”规划《纲要》精简为18篇62章。从篇章增减看，顺应数字技术和人工智能发展大势，将提升数智化发展水平单独成篇；立足人口发展的阶段性特征，将人口高质量发展单独成篇；随着城市工作从外延式规模扩张转向内涵式提质增效，“新型城镇化”不再单独设篇，而是整合入第九篇“区域发展”成为一章。同时，大力提振消费、要素市场化改革、实现碳达峰单独列章，体现了扩消费、促改革、绿色转型的紧迫性。从任务排序看，相比“十四五”规划，“十五五”规划《纲要》中的“产业体系”取代“科技创新”成为首要任务，强调新旧动能转换下产业体系化以强大实体根基的重要性，数字中国由第五篇提至第四篇，高水平对外开放从第十二篇提至第七篇，保障和改善民生从第十四篇提至第十二篇。

从词频看，“发展”依然最高，体现发展是第一要务，“科技”、“民生”排序其次，表明在供给侧优化升级的同时，需求侧更重惠民生。相较“十四五”规划《纲要》，“高质量/现代化/数字/智能”词频更多，反映出在新一轮科技革命和产业变革中发展新质生产力的积极主动性；“需求/消费/投资”词频更多，表达了扩内需和供求再平衡的紧迫性；随着2030年碳达峰的临近，“绿色”相关词频更多；为在复杂多变的外部环境和激烈国际竞争中赢得战略主动，“高水平对外开放”得到进一步深化；“风险”词频更高凸显了稳增长和防风险并重。

2026年《政府工作报告》指出[5]：“十四五”规划纲要确定的20项主要指标、17方面重大战略任务、102项重大工程项目胜利完成。”在此基础上，对比“十四五”和“十五五”规划《纲要》主要目标，我们认为“十五五”规划《纲要》主要目标设定兼顾需要与可能、数量与质量。一方面，《纲要》紧扣全面建设社会主义现代化国家的总体部署，在经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色低碳、安全保障五个方面设定了具有进取性的目标；另一方面，《纲要》充分尊重宏观经济运行的客观规律与当前的内外部资源环境约束，目标设定稳健且具备弹性，区分了“预期性”和“约束性”，不透支未来发展潜力。具体来看：

?  经济增长目标保持稳健。GDP、全员劳动生产率目标均保持与“十四五”一致，分别为“保持在合理区间、各年度视情况提出”、“高于GDP增长”，与2035年目标充分衔接。常住人口城镇化率目标为71%，较“十四五”提升6个百分点，而较2025年实际值提升3.1个百分点。从总量角度看，“十五五”时期国内生产总值增长需要保持在合理区间。作为“十四五”收官之年，2025年国内生产总值首次突破140万亿元大关，人均GDP达13953美元[6]。同时要求“为到2035年人均GDP比2020年翻一番、达到中等发达国家水平打好基础”，定性表述中蕴含定量要求。根据《党的二十届四中全会〈建议〉学习辅导百问》，到2035年人均GDP翻一番，“十五五”和“十六五”GDP年均增速需达4.17%[7]。“打好基础”也预示着实际工作争取更好的结果。

? 创新驱动方面，设置研发经费投入增速要求。“十五五”目标要求研发投入增速继续保持7%以上，而研发产出目标大幅提升，每万人口高价值发明专利拥有量目标较2025年实际值的16件提升至22件以上。同时，在AI等产业趋势带动下，数字经济核心产业增加值比重目标由2024年的10.5%进一步提升至12.5%，我们预计相关行业或将继续享受政策红利。

? 民生福祉目标占比超1/3、要求更精确。城镇调查失业率控制在5.5%以内、居民人均可支配收入增长与经济增长同步等核心指标与“十四五”规划保持连贯。而对于医疗人员、养老保障、托育服务等指标，“十四五”规划多聚焦于“建设规模”或“覆盖率”，而“十五五”规划进一步转向了实际效能，更为精准。例如，医疗人员方面新增了注册护士指标；养老保障聚焦目前行业痛点，养老机构护理型床位占比由2025年的68%提升至73%；生育率下降的情况下，每千人口托位数指标改为婴幼儿入托率提高指标，在满足托育需求的同时引导地方改善托育质量。

? 绿色生态目标统筹气候治理与平稳过渡。绿色生态指标皆为“约束性”。能耗双控向碳排放双控全面转型，单位GDP能耗指标转为非化石能源占能源消费总量比重指标。碳排强度降幅较“十四五”的18%下降至17%，更为理性，且2025年统计公报显示碳排强度的定义不仅包含能源碳排，还纳入了工业过程碳排，“十四五”碳排强度降幅也由单年加总的12.4%上升至17.7%，接近完成[8]。我们预计“十五五”碳排双控重点或从装机侧转向用户端（如数电协同、智能电网、新型储能、零碳园区），实现性更强。空气、水质、森林覆盖率指标皆较“十四五”规划和2025年实际值进一步提升。

? 粮食、能源安全进一步凸显。在地缘政治风险高企的宏观背景下，粮食和能源安全指标不仅继续保持“约束性”，且目标进一步提升。粮食综合生产能力目标由2025年的1.39万亿斤提高至1.45万亿斤左右；能源综合生产能力目标由2025年的51.3亿吨标准煤提高至58亿吨标准煤。

新一轮科技革命和产业变革加速突破，为我国现代化建设提供了难得机遇，《纲要》在梯次布局、科产融合、补缺强弱、数智赋能方面作了专门部署。

一是梯次布局，构建战略性新兴产业、新兴支柱产业和未来产业组成的新兴产业发展序列。立足当前，继续抓好新一代信息技术、新能源等战略性新兴产业发展，因地制宜建设产业集群。面向中期，着力打造集成电路、生物医药、航空航天等新兴支柱产业，构筑国民经济发展的新支柱。着眼长远，前瞻布局量子科技、脑机接口、具身智能、6G等未来产业，培育“明天”的新兴产业、“后天”的支柱产业[9]。

二是科产融合，促进科技成果产业化应用。“推动科技创新和产业创新深度融合”是“十五五”规划《建议》的重要部署。“十五五”《纲要》中“现代化产业体系”上升为第一任务，“科技自立自强”为第二任务，突出了对产业应用的重视。“十四五”时期，我国科技创新取得显著的进步，“卡脖子”领域减少。我国在2025年“人工智能、生物医药、机器人、量子科技等研发应用走在世界前列，芯片自主研发取得新突破”，“首次跻身全球创新指数前十名” [10]。“十五五”时期，将科技转化为应用，对于科技的可持续发展具有重要意义。强化企业科技创新的主体地位，让企业成为科创的出题者、组织者和成果评价者。建机制、搭平台、给政策，促进科技成果产业化。

三是补缺强弱，进一步优化供给结构。对于现在“缺的”，要加快攻关突破。《纲要》提出“采取超常规措施，全链条推动集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件、先进材料、生物制造等重点领域关键核心技术攻关取得决定性突破”。“超常规”一词上一次出现还是在“十三五”规划《纲要》中针对打赢脱贫攻坚战而言的，足见科技攻关的决心。对于现在“弱的”，要加快补齐短板。实施服务业提质扩能行动，深化服务领域改革开放，补强生产性服务业薄弱环节，大力培育“中国服务”品牌。

四是数智赋能，以算力、算法、数据高效供给和数智技术赋能发展。《纲要》将“深入推进数字中国建设，提升数智化发展水平”提前到第四篇，并指出，我国具有“数据资源丰富、产业体系完备、应用场景广阔优势”的优势，利用人工智能等新一轮科技革命技术，有助于实现“生产力革命性跃迁”。算力方面，《纲要》强调要加快建设全国一体化算力网，推进算力资源规模化、集约化、绿色化、普惠化发展；算法方面，强调突破人工智能基础理论和核心技术，加强关键算法研发，推进模型算法迭代创新；数据方面，健全数据要素基础制度，深化数据资源开发利用；赋能方面，“促进实体经济和数字经济深度融合”，“抢占人工智能产业应用制高点”，“推进开源体系建设”，“鼓励多模态、智能体、具身智能、群体智能等技术创新”，全面实施“人工智能+”行动，促进生产方式深层次变革和生产力革命性跃迁。我们认为，“十五五”时期人工智能的推广应用，或将成为新的经济增长点。

“十五五”时期，我国正式进入“碳排放双控”时期，实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度。在“十五五”规划《纲要》中，我国明确提出单位国内生产总值二氧化碳排放作为绿色低碳领域的约束性指标，设定未来五年碳强度累计降幅为17%[11]。

从宏观视角来看，在“十五五”碳降幅约束下，我国可如期实现2030年前碳达峰，履行国家自主贡献（NDC）承诺。结合“十四五”时期碳强度累计下降17.7%的实际成效，我们预计到2030年，我国碳强度将较2005年下降约65%，可如期完成国家自主贡献（NDC）提出的碳强度目标，实现2030年前碳达峰，并为2035年实现碳排放比峰值下降7%-10%打下坚实基础。此外，“十五五”年均降幅3.6%的碳强度目标，对比“十二五”、“十三五”和“十四五”实际降幅（4.4%、4.1%和3.8%）逐步收窄[12]，符合欧美国家碳达峰前的经验规律。

从行业视角来看，碳强度约束对各领域绿色转型路径形成差异化的引导。

? 另一方面，从能耗双控转为碳排双控，高耗能行业降碳节奏发生变化。发改委提出，“十五五”高耗能行业减少二氧化碳排放约4亿吨[18]。对比《2024-25年节能降碳方案》提出的“四大高耗能行业减少二氧化碳排放2.02亿吨”，“十五五”高耗能行业减碳节奏发生转变，减碳任务从“限制增量”为主到“优化存量”并重。从能耗双控转为碳排放双控，石化化工行业将迎来重要挑战：原料用能部分的碳排放将被纳入减排统筹的范围，特别对于原料用能碳排放因子大于燃料用能的煤化工行业而言，减碳挑战上升。与此同时，水泥、钢铁等生产过程排放也将被纳入管控范畴，碳市场对相关行业能效水平的约束作用值得重点关注。

我们的初步估算显示，在碳强度目标的约束下，绿色投资年均规模需要保持在3.5万亿元。经我们测算，“十五五”期间若要实现碳达峰目标，对应绿色投资金额需要达到17.5万亿元，年均投入3.5万亿元，有望拉动GDP年增长1.2%[19]。其中，电力仍将是绿色投资需求最大的行业，“十五五”期间共需要7.5万亿元。其次是交运行业，需要绿色投资6.2万亿元。相比于新能源项目，在能效领域的投资，比如高耗能制造业的设备更新和电气化改造，虽然需要的投资金额有限（共8740亿元），但投资所产生的减排效应不容忽视。

近年来，中国消费率回升放缓表明当前消费尤需提振，是结构性和周期性因素叠加所致，政策应对也或将从结构性和周期性政策共发力、增强消费能力和激发消费意愿齐着手、供给侧和需求侧协同，促消费和惠民生相结合。

从需求侧来看，《纲要》提振消费部分的第一节就是“夯实居民消费基础”，包括“促就业、增收入、稳预期”三个方面。我们认为，“促就业”和“增收入”均有助于增强居民消费能力。

?  促就业方面，《纲要》将“促进高质量充分就业”确立为经济社会发展的优先目标。从微观层面来看，高质量充分就业主要表现为劳动者不仅有活干，而且工作稳定、收入合理、保障可靠、职业安全等[20]，这意味着促进就业不再单纯追求岗位数量的扩张，也更加注重就业的质量。从当前劳动力市场看，总需求不足加之结构转型降低匹配度、机器/AI代人，颠覆式创新下所造成的就业损失等，劳动需求不足，尽管平台经济和灵活就业提供蓄水池，但质效还待提高。《纲要》因时之变地提出“构建就业友好型发展方式”，并“综合应对外部环境变化和人工智能等新技术发展对就业的影响”。《纲要》还提出“拓展数字经济、绿色经济、银发经济等就业新空间”来培育新职业新岗位。

? 增收入方面，我们此前的研究表明，我国消费率偏低部分原因在于居民收入占GDP比重刻画的消费能力偏弱[21]。关于初次分配，《纲要》提出“完善收入分配制度”，“推行工资集体协商制度，健全最低工资标准调整机制，加强企业工资分配宏观指导”，“稳步提高最低工资标准”。我们认为，工资收入是居民可支配收入的主要构成部分，通过工资制度的调整，有利于降低工资收入极差，提高劳动收入的分配公平性；此外，国际比较来看，我国居民财产性收入偏低，《纲要》也提出“健全上市公司分红激励约束机制，丰富满足居民财富管理需求的金融产品和服务，提高农民土地增值收益分享比例”。关于再分配，2015年后中国居民的收入基尼系数下行有所放缓，我们认为，可加大税收调节力度和精准性以及转移支付力度，从而优化收入分配、缩小收入差距。此外，《纲要》明确“制定实施城乡居民增收计划，有效增加低收入群体收入，提高中等收入群体比重”。我们认为，可聚焦重点群体精准实施增收政策，进而推动形成橄榄型分配格局。

激发消费意愿方面，突出体现在“稳预期”，结构性政策主要表现为二次分配，惠民生补短板以强化转移性收入。

? 一是社会保障扩覆盖、提水平、缩差距。随着居民收入增长和经济增长、劳动报酬提高和劳动生产率提高保持同步，这对社会保障制度的普惠性、均衡性和公平性提出了更高要求。《纲要》提出“提高灵活就业人员、农民工、新就业形态人员参保率”，而目前来看灵活就业社保缴费负担重、缴费意愿不足，未来降负担、扩大职工保险的覆盖面或是政策导向。民营中小企业的名义社保费率也有待降低以促进其做实缴费基数。在缩小社保差距方面，《纲要》提出“逐步提高城乡居民基础养老金，退休人员基本养老金调整向待遇较低群体倾斜”。

? 二是提高基本公共服务均等化水平，公共服务随人走、由常住地提供是大方向，以打破“人口流出—赡养负担高—缴费率高—人口再流出”的负循环。《纲要》提出“深入推进以人为本的新型城镇化”。“科学有序推进农业转移人口市民化”，主要方向在于落户、社保等配套加强。例如“完善超大特大城市积分落户政策”、“逐步实现由常住地登记户口”，均旨在让外来人口能够落户；同时加强对外来人口的社会保障，包括城镇职工社会保险、公租房保障、参加中考报名条件等政策的优化。

? 三是优化人口结构，重点在“一老一小”。生养育方面，《纲要》明确提出“建设生育友好型社会”，并单独成章、顺序提前，优化生育支持政策和激励措施，有效降低家庭“三育”成本。《纲要》提出“合理提升产前检查医疗费用保障水平，基本实现政策范围内住院分娩个人‘无自付’”，政府已经出台的育儿补贴和婴幼儿照护、子女教育个人所得税专项附加扣除政策可能进一步深化（“探索建立补贴标准动态调整机制”）。《纲要》还提出“支持多子女家庭子女同校就读，住房保障和购房政策向多子女家庭倾斜”等，标志着支持手段除补贴外或向多元化转变。养老方面，在指标设置上，《纲要》用“养老机构护理型床位占比达到73%”取代了“十四五”时期的“基本养老保险参保率”，表明政策重心从资金保障转向服务保障，特别是针对失能失智老人的照护刚需。《纲要》还提出“深入实施积极应对人口老龄化国家战略”，要大力发展银发经济，明确“开发老年人力资源”，“稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄，优化就业、社保等方面年龄限制”，预计相关政策会逐步完善，确保实现“老有所养”、“老有所为”。

? 四是《纲要》将房地产视为民生保障的组成部分，更侧重“实现更高水平住有所居”。随着房地产市场供求关系发生重大变化，在加快构建房地产发展新模式下，一方面，《纲要》提出要“健全多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”，强调优化保障性住房供给，满足城镇工薪群体和各类困难家庭基本住房需求，实现“住有所居”。另一方面，“好房子”概念的提出意味着住房需求从“住有所居”转向“住有优居”。《纲要》提出“建设安全舒适绿色智慧的‘好房子’，实施房屋品质提升工程和物业服务质量提升行动”。住房品质提升在于安全舒适绿色智慧的标准，还在于物业服务等全生命周期要素，以此顺应新形势下的住房需求。

从供给侧看，政策或将在减少不合理的消费限制，持续改善消费环境，通过制度机制释放消费潜力，加强投资对消费的支撑。我们12月报告《供给侧促消费的路径》[22]讨论了这方面可能的政策方向，《纲要》中提出了一些更细化的举措，例如“以放宽准入、业态融合为重点”扩大服务消费，“强化品牌引领、标准升级、新技术应用”稳定大宗消费，通过“推广离境退税商店”等优化入境消费环境，通过“落实职工带薪休假制度”等释放假期消费潜力。除了直接促进消费的政策，并加大对“健康养老、体育健身、休闲娱乐等领域”消费场景建设和设施提档升级的投资力度，从而促进投资消费良性循环。

服务消费重点是释放潜力，商品消费重点是扩容升级。服务消费的释放潜力侧重于优质供给的发展，《纲要》中列举了养老、托育、家政，教育和培训，健康，文体旅游，休闲等消费领域。我们认为，这些领域的消费发展或需政策的优化和支持，例如完善生活服务消费行业标准，调整教培监管政策，优化文体活动审批，强化对游艇房车等消费的基础设施建设。商品消费中，政策关注汽车等大宗消费，并关注各类新型消费的发展，包括实施数字消费提升行动、发展绿色消费、周边衍生品消费等。

相较“十四五”，“十五五”重大工程更向高质量发展与改善民生倾斜。“十四五”时期102项重大工程项目主要侧重于夯实国家发展的“硬基础”，重大项目涵盖新型基础设施[23]、交通强国[24]、现代能源体系及国家水网骨干工程等领域，期间涌现了白鹤滩水电站、中老铁路、“梦想”号大洋钻探船、平陆运河等标志性成果，重点解决了战略骨干通道的连通性与基础能源保障问题。

“十五五”规划实施的109项重大工程聚焦六大方向：引领新质生产力、构建现代化基础设施、促进城乡融合、保障改善民生、推动绿色低碳转型及重点领域安全保障，可以概括为战略性工程、未来产业工程和民生工程三大类，兼顾当前与长远、硬投资与软建设。

战略性工程：稳底盘、拓空间

聚焦能源与交通两大领域，旨在增强对外韧性与对内活力，以稳定经济底盘、拓宽发展空间。

? 能源方面，构建新型能源体系，降低对外依存度。新型能源体系和绿色转型分别有7项和18项工程。“十五五”时期，将继续“坚持风光水核等多能并举，实施非化石能源十年倍增行动”，通过实施雅下水电、“沙戈荒”新能源基地、电力外送通道等一批重大工程项目，西电东送能力将达到4.2亿千瓦以上。雅鲁藏布江下游水电工程建成后每年可提供约3000亿度清洁电力，直接替代9000万吨标准煤。《纲要》提出全国预计2030年“核电在运装机达到1.1亿千瓦”，规模将跃居世界第一。全国海上风电累计装机规模到“十五五”末也将超过1亿千瓦。同时，《纲要》强调“算电协同”，将电力优势转化为算力成本优势，可支撑AI产业发展。此外，“双碳”目标单设专栏，实施如推进零碳园区、零碳运输走廊建设及重点行业节能降碳等举措，标志着绿色转型更加迈向实质落地。

? 交通方面，用交通盘活要素，激活发展空间。“十五五”时期，将基本建成“八纵八横”高铁网和高速公路网，推进内河高等级航道提质升级，基本建成世界级港口群和机场群，建设三峡水运新通道。目前“八纵八横”高速铁路主通道已经建成投产约84%[25]，到“十五五”末将基本建成，实现相邻大中城市间1-4小时交通圈、城市群内0.5-2小时交通圈。三峡水运新通道建成投运后将有效节约船舶运输时间，更好发挥水运低成本、绿色化优势。

引领性的未来产业工程：培育增长动能

引领新质生产力发展和新型基础设施分别有28项和5项工程。新质生产力工程方面，主要在提升产业基础能力（如工业母机、高端新材料）、新产业新赛道培育、前沿科技攻关、创新基础能力提升等方面布局，着力推动新兴未来产业成长为新的支柱产业并推动关键核心技术攻关。新型基础设施方面，相较“十四五”侧重 5G与数据中心，“十五五”更强调算力网、通信网及数据基础设施的赋能应用，体系化布局建设一批战略导向型、应用支撑型、前瞻引领型重大科技基础设施，推进万兆光网部署应用和5G-A移动通信网络规模商用，构建全国一体化算力网，统筹建设卫星通信、导航、遥感系统，以场景拓展为牵引建设低空基础设施，为产业升级和数智化发展提供支撑。

民生工程：投资于物与投资于人相结合

保障和改善民生工程25项，城乡融合发展9项。将“投资于人”理念纳入规划，通过高质量教育、健康中国、“一老一小”服务等工程，提升人力资本、完善社会保障。特别关注AI时代对就业的冲击，建立相应的调查与应对机制，旨在让发展成果更公平地惠及人民，增强民众的获得感与安全感。

《纲要》强调了开放的自主性和制度型，并统筹发展与安全。《纲要》整体延续了二十届三中全会《决定》以及“十五五”规划《建议》中的相关提法。

? 第一，在当前复杂的国际地缘经济环境下，《纲要》继续强调了开放的自主性。“十五五”时期将推进进出口平衡发展，例如，“优化签证和停居留政策，提升境外人员入境数字化服务便利性”，“对最不发达国家和合作潜力大的经贸伙伴，扩大单边开放领域和区域”，“合理调整进口关税税率，修订鼓励进口技术、产品和服务目录，扩大国内急需的先进技术设备、优质农产品、生产性服务等进口”，“持续办好进博会、广交会、服贸会等重大展会”。同时，“打造形态多样的开放高地”。去年底，海南自由贸易港正式启动全岛封关运作，“十五五”时期将实施自由贸易试验区提升战略，推动有条件的自贸试验区围绕数字经济、科技创新、离岸贸易等领域开展更多首创首试[26]。

? 第二，《纲要》提出“对接国际高标准经贸规则扩大开放，促进国内国际规则、规制、管理、标准相通相容”。具体措施方面，《纲要》要求在知识产权保护、绿色低碳、劳动保护、政府采购、电子商务、投资便利化等方面 “构建与高标准经贸规则相衔接的制度和监管体系”。例如在劳动保护方面，《纲要》提出：“探索完善适合我国国情、符合国际惯例的劳动保护机制。”在资本市场和人民币国际化方面，《纲要》要求“稳慎拓展金融市场互联互通，优化合格境外投资者制度，扩大可投资品种范围，有序推进符合条件的企业跨境双向直接融资，支持股权投资基金跨境投资。”以及“拓展人民币在国际贸易和投融资中的使用”。

? 第三，新兴产业和服务业是开放重点。引进来方面，《纲要》要求“引导外资更多投向先进制造、现代服务、高新技术、节能环保等领域”。外资准入负面清单已经压缩至29条，制造业领域外资准入限制全面“清零”。下一步，将以服务业为重点扩大市场准入和开放领域，推动电信、互联网、教育、文化、医疗等领域有序扩大开放。走出去方面，“十四五”时期，中国境外投资已遍及190个国家和地区[27]，《纲要》“鼓励互联网平台、人工智能等新兴产业企业拓展海外应用场景”，同时强调对企业出海做好引导与保护。

? 第四，统筹发展与安全。在高水平开放的同时，《纲要》也着重强调了安全，具体措施包括对外商投资和境外投资都要求实施安全审查，“强化贸易风险防控和摩擦应对，丰富贸易调整援助、贸易救济等政策工具，完善出口管制体系”，“加强我国公民、法人海外合法利益保护，建立诉求响应和保护救济制度，健全海外利益保护体系”，“健全境外投资风险监测、防控、处置机制和法律法规”等。

我们认为“十五五”规划把构建营商环境的关键问题摆到了桌面上。与《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）以及“十四五”规划不同，在去年的“十五五”规划《建议》中，我们已经看到了“防止和纠正违规异地执法、趋利性执法”、“加强对查封、扣押、冻结等强制措施的司法监督”的表述，“十五五”规划《纲要》增加了一些新的表述，例如“畅通政府违约失信投诉渠道”、“推进综合查一次等联合执法方式”，这些具体方向的规划，清晰地展现出营商环境建设要更加市场化、法治化、国际化。

在货币金融方面，我们认为需要密切关注的是基础货币投放机制改革。关于金融强国建设方面，《纲要》强调要“完善基础货币投放机制”，我们认为或包括目标的完善以及功能的完善，目标的完善方面，可能更加注重引导隔夜利率向政策利率靠近；功能的完善方面，货币投放或将更强调结构性导向，通过各类结构性工具引导资金流向科技创新、绿色发展、普惠金融等重点领域，提高资源配置效率，另外，通过国债购买操作，央行在吞吐基础货币的同时可以增加对债券市场的调控效率。

财税改革或进一步向稳定宏观税负、调节收入分配、平衡央地财权事权的方向深化。《纲要》在“健全现代财政制度”中明确提出“增强财政可持续性...加强财政资源和预算统筹，保持合理的宏观税负水平”，这一表述与二十届三中全会《决定》精神一脉相承。相关表述反映改革核心或将主要聚焦于理顺央地财政关系、优化税制结构、规范税收优惠、完善绿色税制及强化再分配调节功能等领域。

基于《纲要》表述，我们判断中期内财税改革将沿以下三条主线展开：

? 多措并举稳定宏观税负，夯实财政可持续性。例如，随着部分国企资本开支需求放缓，合理提高国有资本收益上交比例是可能的（2025年国有资本经营预算收入较上年提高1755.5亿元）。此外，消费税征收环节后移并稳步下划地方、优化共享税的共享比例等举措，亦有助于缓解地方财政收支压力。同时，《纲要》提出“探索资本利得税调节机制”，“提高直接税比重，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，逐步扩大综合征收范围”。

? 优化税制结构，强化收入再分配与经济转型导向。《纲要》提出“提高直接税比重”，或反映出政策对推动直接税改革的决心。我们认为，直接税或从以劳动收入为主的征税体系、向覆盖更广收入结构的现代个税体系升级，但节奏可能比较审慎。《纲要》还提出完善资本利得税调节机制，以更好发挥财政的再分配职能。绿色是经济转型的重要方向，《纲要》指出将推动开展VOCs环境保护税征收试点[28]；虽然我国并未全面开征独立碳税（目前主要体现在消费税成品油环节），但依托全国碳排放权交易市场，同样能有效推动绿色低碳转型。

? 落实税收法定，构建统一公平税制。进一步规范税收优惠政策，清理违规返还，健全有利于高质量发展、社会公平及全国统一大市场建设的税收制度体系。

本文摘自：2026年3月19日已经发布的《以确定性应对不确定性——“十五五”规划《纲要》解读》

张文朗  分析员 SAC 执证编号：S0080520080009 SFC CE Ref：BFE988

黄文静  分析员 SAC 执证编号：S0080520080004 SFC CE Ref：BRG436

陈济  分析员 SAC 执证编号：S0080524070012

郑宇驰  分析员 SAC 执证编号：S0080520110001 SFC CE Ref：BRF442

邓巧锋  分析员 SAC 执证编号：S0080520070005 SFC CE Ref：BQN515

林欣月  分析员 SAC 执证编号：S0080524060001

周彭  分析员 SAC 执证编号：S0080521070001 SFC CE Ref：BSI036

黄亚东  分析员 SAC 执证编号：S0080523070016 SFC CE Ref：BTY091

段玉柱  分析员 SAC 执证编号：S0080521080004 SFC CE Ref：BWF061

潘治东  联系人 SAC 执证编号：S0080124080025